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關于對我縣村級組織運行情況的調研與思考
2013-10-25 09:58 錢德玉 黃學軍 

編者按:黨的群眾路線教育實踐活動調研工作開展以來,縣人大常委會主任、黨組書記錢德玉同志帶領相關工委和辦公室人員,深入到部分村組和聯系點進行調研,形成了具有針對性和指導性的調研報告。現將全文予以轉載,供有關方面參考。  

 

村級組織是黨在農村各項方針政策的組織者、實踐者和最終落實者,也是農村各項事業的直接領導者。近年來,縣、鎮兩級對農村基層干部的監督管理工作較為重視,通過不斷完善各項制度,積極探索創新管理辦法,收到了較好成效。但隨著農村改革的不斷深入,市場經濟的快速發展,村級組織在新形勢下還存在著一些問題和不足,具體表現為村民反映基層干部問題的舉報和上訪持續不斷,村級組織中黨員干部特別是村支部書記、村主任貪污腐敗現象時有發生,嚴重傷害了群眾的感情,損害了黨和政府的形象,影響了社會和諧穩定和經濟持續健康發展。為此,加強新形勢下村級組織的廉政建設,有效預防村級組織的腐敗問題,事關農村改革發展穩定大局,對于保證黨在農村的各項路線方針政策的貫徹落實,促進社會主義新農村建設,推進全面建成小康社會進程具有十分重要的意義。

一、本屆村級組織運行情況
    2011年舉行的第八次村委會換屆選舉,是《村委會組織法》重新修訂和我縣撤鄉并鎮后實施的首次換屆。涉及全縣18個鎮183個村788個村民小組,總人口20.13萬人,其中農村人口14.3萬人,占總人口的71%。共選舉出村委會成員643人,其中:村委會主任183人,副主任21人,委員439人;村黨支部書記、村主任“一肩挑”的5人,占2.7%,村黨支部委員、村委會委員交叉任職的71人,占16%;女性116人,占 17.9%;黨員322人,占50%;文化程度在初中以上的366人,占57%50歲以下的572人,占89%,平均年齡43.3歲。現有村民監督委員會183個,成員549人(其中主任183人,委員366人),村民小組長788人,村民代表3453人(其中女性1046人,占30.3%,黨員1721人,占48.6%)。運行中主要有以下幾個特點:

   (一)民主決策有所規范。按照《村委會組織法》的規定,全縣各村都建立了村級“兩委會”聯席會議制度、村民代表大會制度、村民會議制度,用制度來規范民主決策行為。在實施民主決策過程中,基本做到了“三個明確”,即明確決策范圍,涉及村民切身利益的重要事項必須提交村民決議;明確決策機關,重大事項經村民會議或村民代表會議決定,一般事項由村支部、村委會聯席會議決定;明確決策的權威性,凡是依法形成的決議、決定必須執行,在執行中出現問題或需修改的,要提請下一次村民會議或村民代表會議審議同意。在民主決策的方式上,推行“一事一議”和“四議兩公開”,促使村干部虛心聽取群眾意見,吸納合理化建議,從而使廣大群眾增強了參與謀劃發展的自豪感,增加了參與推動發展的責任感,有效地凝聚了民智,形成了推動農村發展的合力。

(二)民主管理不斷深化。近些年來,我縣堅持開展“村務公開和民主管理示范單位”創建活動。特別是從2006開始在硤口驛鎮大院子村開展了“健全自治制度、深化民主管理”的試點,從該村多年的民主管理實踐中提煉總結了好的經驗和做法,指導全縣村級組織規范民主管理。2011年,縣委辦、政府辦先后下發《關于開展村務公開和民主管理規范化建設的通知》、《關于印發村務公開和民主管理示范單位創建活動實施方案的通知》等文件,進一步規范村級民主管理的內容、方法和標準,全面開展村務公開和民主管理示范單位創建活動。 2012年,全縣89個村被命名為“村務公開和民主管理示范村”,2個鎮被漢中市命名為“村務公開和民主管理示范鎮”。2013年,我縣積極開展“爭創村務公開民主管理示范縣”活動,目前又有72個村和13個鎮基本達到示范村鎮條件,正在申請驗收。村務公開和民主管理示范活動的開展,促進了村民民主權利的有效落實,廣大群眾對村級組織的總體滿意度明顯提高。

(三)民主監督逐漸加強1999年全面推廣村務公開以來,我縣就以“五個規范”為目標(規范公開程序;規范公開形式,設置統一標準的村務公開欄;規范公開時間;規范公開內容,印發了《略陽縣村務公開目錄》,明確了26項公開內容;規范操作辦法),促進了村務公開健康有序開展。在推進村務公開工作中,村委會提出公開方案、村務公開監督小組審查決定后予以公開,公開后及時解答群眾疑問。同時,實行村干部“承諾制”。村干部針對年度工作目標,年初公開承諾,年底公開考評,接受履職監督,進行民主評議。2002年以來,對全縣183個村19個社區班子、1883名班子成員和其他干部進行了民主評議,班子和干部群眾綜合滿意率分別達到89%87%。在2011年村委會換屆選舉中,依據《村民委員會組織法》的新規定,選舉產生了村民監督委員會為村務監督的常設機構,并統一為各村制發了監督委員會工作職責、工作制度、工作流程等掛牌,并指導監督委員會開展工作。通過這些做法,加強了對村委會成員履職情況的有效監督,促進了村干部為民辦事的自覺性和責任感。

二、村級組織建設及運行中存在的問題

農村基層民主政治建設是一項長期工程,任重而道遠。當前,全縣農村基層組織監督情況總體較好,涌現出了如峽口驛鎮的大院子村、西淮壩鎮的西淮壩村、白水江鎮的大沙壩村、城關鎮的同心村等一批先進黨組織。在調研中,我們還發現了一些問題和不足,尤其在全縣村級組織監督中還存在一些亟待解決的問題。

(一)法制宣傳不夠廣泛深入,部分村民法制意識淡薄《村委會組織法》及其省實施辦法在部分村干部和群眾中知曉率不高,有的村甚至找不到這部法律讀本;有的村干部不知道自己履職的法律本章是啥,工作方式因循守舊;一些村民包括個別村干部對《村委會組織法》的立法宗旨缺乏理解,斷章取義,只注重自身權利,忽視應盡義務,行使自身的民主權利隨意性較大。

    (二)自我監管意識不強,有違法犯罪現象發生。部分村干部廉潔意識不強,沒有樹立正確的事業觀和政績觀,缺乏自我監督和自我管束意識。主要表現在:廉潔自律意識不強,滋生貪欲;利用職權,違法亂紀,以權謀私現象時有發生;作風不實,留于形式,敷衍應付,只求表面政績。近兩年我縣牌坊壩村支書胡發捷等村班子貪污受賄挪用公款案,就是這方面典型例證。

   三)基層干部體制不完善,干部管理不到位。在自治機構建設方面,一是普遍沒有依法保障婦女參與自治組織的政治權利。據我們調查,近80%的村委會成員中沒有女性,超過50%的村,村委會成員加上村民代表,女性人數也遠遠達不到法定比例;二是沒有嚴格遵守任職回避制度。村民監督委員會成員與村委會成員或小組長,有交叉任職和兼職的現象;三是村民代表名額在法律幅度內偏少,有少數村則低于法定最低限額。也有村干部辭職或不辭而別,導致長期職位空缺,或新換的人沒有經過補選程序。在農村基層干部的選拔、任用和考核方面,仍存在著不科學的問題。首先,當前農村干部任職期限過短,在一定程度上助長了他們的短期行為,一些村干部工作沒有長遠規劃和打算,工作難以深入。同時,缺乏系統規范農村干部管理制度。有的村干部抱著“一年看,兩年干,三年等著換”的想法,工作責任心不強、主動性較差、不敢大膽履職。再者,有的村干部由宗族派系等不良因素推選,工作能力不強,庸庸無為,不知作為,不愿作為。當前普遍存在對村干部重選用、輕管理,重表揚、輕監督,重獎勵、輕約束的問題,對一些村黨組織書記管理失之于寬,從而導致經濟薄弱村干部無人想管,先進典型村無人敢管,經濟強村干部難管的現象。

   四)財務監督機制不健全,財務管理混亂。主要存在財務監控制度執行不到位,財務監管人員落實不到位,監督機制作用發揮不到位,業務監督和審計監督不到位。有的村民主理財小組不認真負責,對群眾質疑的解釋敷衍了事,對村干部理財用財的違規行為視而不見。特別個別村財務管理混亂,存在斷頭帳、包包帳、甚至沒有帳的現象。

 (五)民主決策程序不到位,村級檔案管理不規范。在民主決策中存在用間接民主代替直接民主的傾向。有的村以村民會議難召開為由,長期不開村民會議,如涉及決策重大村務,也就是一個人或三兩個人說了算,村民對這種做法深為不滿。在村務檔案方面,一些村檔案不齊全,且存放凌亂,重要事務沒有記載,“三委會”沒有專門分開的會議活動記錄,記賬員沒有記賬薄,村務公開無底冊等現象大量存在。

(六)村務民主制度不健全,民主管理不到位。一些村在民主決策、民主管理、民主監督、村務監督上流于形式,致使部分村干部在重大決策上主觀臆斷或個人專斷,群眾反映比較強烈。在制度建設上還存在差距,有些制度只是對法律政策規定的重復,沒有實際操作性;有些村的自治章程和村規民約中,管理群眾的多,約束干部的少,條款雷同的多,有針對性的少;有的寥寥幾句,形同虛設,有的內容甚至與法律相悖。

(七)村務公開不到位,全縣進展不平衡。全縣村務公開進展不平衡,距法律規定應公開的13類村務和公開的程序、時限和要求還有差距。有的村務管理混亂,財務村務長期不向村民公開;有的公開的內容不真實,搞半公開或假公開;有的存在公開不及時、不全面,有應付檢查之嫌;有的村干部對村務公開心存疑慮,擔心公開后會產生新的矛盾,因而持消極態度淡漠遺忘公開;也有個別村干部在農村低保等政府救助政策的落實上優親厚友、暗箱操作、欺上瞞下,不敢公開。村務管理制度無法有效落實,使村民對村委會在一定程度上失去了信任感。

    八)村級監督組織不健全,群眾監督作用發揮不到位。從當前情況看,一些監督委員會并沒有切實承擔起應負的職責,對村級財務管理,村級集體資產管理,集體資源開發,宅基地審批劃撥,征地拆遷,款物分配,土地承包等方面的工作監督檢查不到位,也沒有向上級反映存在的突出問題,使一些問題長期沒有得到有效解決,就必然引起群眾不滿,有的還導致群體性上訪事件,嚴重影響了農村的經濟發展和社會穩定。極少數村干部無視輿論監督,一旦事情暴露,就想方設法截堵消息源,掩蓋事實真相;有些村干部不自覺接受群眾監督,獨斷專行,甚至防民之口,導致群眾監督的作用難以有效發揮。

三、問題產生的主要原因

    第一、廉政勤政意識淡薄。首先是思想覺悟不高,價值觀落后。大部分村干部基本都來自于普通農民,接受文化程度較低,還存在一些封建腐朽落后的思想。同時攀比心態作“怪”。部分村干部互相攀比,視黨紀黨風于不顧,盲目追求物質利益。

    第二、主動接受監督意識較弱。一是對群眾監督重視程度不夠。一些黨支部書記和村主任認為群眾監督無關“痛癢”,自己身份特殊,素質比群眾高,沒有必要接受群眾監督。二是主動接受監督意識不強。一些黨員干部不能正確對待人民群眾的監督,對廣大群眾的監督往往不愿意接受,認為群眾的監督就是挑毛病、找茬子和捅婁子。三是有的搞“暗箱操作”,剝奪了群眾的知情權,更談不上保證群眾有效行使參與權和監督權。

    第三、監督機制不健全,監督制約力不夠。村務公開制度在一些村并未真正得到落實,有的只將材料上報鎮,而未向群眾公示。村里其他制度也存在不少漏洞,或是執行不到位,令行不一。同時,監督體系的不完善,給村干部太多自由,太少約束,導致其權力過大,加上對部分村干部瀆職問題懲治不嚴,助長了不正之風。其次,有關法律法規對農村干部權力的監督規定不夠完善,操作性不強,造成監督工作落實不到位。

    第四、民主管理制度不完善,群眾監督難落實。由于原則性規定較多,細節性規定較少,造成群眾監督難以發揮作用,主要表現在:一是村民理財小組、村務公開監督小組等群眾監督組織是由村委會推選產生的,這些監督組織本身就不能與村委會之間形成一種平等的、相互制約的機制;二是村務公開一年兩次,重大村務隨時公開,但實踐中,公開還是不公開、全面公開還是公開一部分、真公開還是假公開,都是由村主干說了算,群眾看不明白,也就還不了村干部一個清白,甚至有個別村村務不公開,出現群眾監督失效的現象。

    第五、民主管理宣傳不夠,思想誤區制約群眾監督。受傳統思想、監督主體素質和民主監督外部環境等因素的制約及影響,群眾監督尚存在三大誤區:一是不敢監督。由于被監督對象是村級組織、群眾基于懼怕心理,怕遭打擊報復、“引火燒身”,影響自己的“處境”。二是不愿監督。認為對黨員干部的監督達不到預期效果,因而抱著“事不關己,高高掛起”的態度,不愿參與監督。三是不懂監督。大部分群眾對監督認識膚淺,對黨的政策和國家法律法規,以及監督的方法途徑和民主監督知識了解不夠,對如何行使民主權利、開展群眾監督缺乏必要認識,因而存在不懂監督、不會監督現象。

    第六、預防和打擊農村干部職務犯罪的力度還不夠。現行法律規定,把村干部經濟犯罪等同于鄉鎮干部對待。但是,對于村干部職務犯罪案件的立案、審查力度還不夠大。由于犯罪主體自身法律意識淡薄,存有僥幸心理,且村級各項制度不健全,執行時盲目性和隨機性較大,導致村干部職務犯罪呈上升趨勢。

    第七、村干部報酬低或無補貼,監督委員會沒有充分發揮職能。由于我縣村級集體經濟基礎普遍薄弱,而財政供給的村級工作經費又極為有限,村上辦公經費緊缺,村干部報酬偏低。加上政府及其部門委托的工作較多,村上的辦公經費每年5000元,而每個村的年度報刊訂閱硬性開支都在2000元以上,剩余經費遠遠不夠。村干部的待遇與目前經濟社會發展狀況相比偏低,人均年報酬一般在4000元左右,而他們大都是家里的主要勞力,有些時常為生計所迫,精力不濟,積極性受挫,尤其是監督委員會人員和村委會委員都沒有報酬補貼,嚴重影響了這些崗位職能的正常發揮。

四、加強和改進村級組織建設的對策

(一)規范農村干部隊伍管理,加強村級黨組織活動陣地建設。一是改進領導管理機制,對農村支部書記實行正規化管理,真正將支部書記管起來。二是改革選拔任用機制,增強農村黨支部書記的活力。三是建立農村干部實績檔案,實行績效管理。對村干部實行年度目標考核和績效評定,明確考核內容和評分標準。根據政績檔案,重用德才兼備的,及時降免不稱職的,保證農村干部隊伍的整體水平。四是創新教育培訓機制,全面提高村書記隊伍素質。依托縣鎮黨校等培訓陣地,采取分層次、多方式培訓,對村黨支部書記進行任職資格培訓。五是建立村干部考核激勵機制,強化監督管理。建立健全村干部績效考核制度、村干部年度述職制度、監督約束機制、村干部辦公制度。六是加強村級黨組織活動陣地建設。全力完成新農村建設試點村和重點推進村活動場所的建設與改造任務,力爭村級陣地全面實現規范化建設。

(二)明確民主決策內容,完善明確民主決策程序。一要明確民主決策內容。凡是村里的重大問題、群眾關心的熱點問題以及與群眾切身利益密切相關的事項,都應進行民主決策。主要包括:本村經濟和公益事業發展規劃和年度工作計劃,本村全年財務預決算,村干部報酬及標準,村集體經濟所得收益的使用方案,學校、村建道路等公益事業的經費籌集方案,村集體經濟項目的承包方案,村公益事業的建設承包方案,集體企業改制方案,集體舉債及集體資產處置意見,救災救濟款物發放意見,土地征用補償及分配方案,種糧補貼標準及國家其它補貼農民、資助村集體政策的落實意見,宅基地劃分,計劃生育指標安排,“一事一議”的具體事項,涉及群眾切身利益的其它重大事項。二要完善民主決策形式。召開黨支部會,提出需決策的村級事項;召開黨員大會,對需提交村民會議、村民代表會議決定的重要問題,在廣泛征求群眾意見的基礎上醞釀討論;召開村兩委聯席會議,對黨員大會討論提交需決策的村級事項作進一步討論,并形成具體方案;召開村民代表會議、村民會議,對村兩委聯席會議提出的方案進行表決。三要完善民主決策程序。主要程序應是:由村黨支部提出需決策的事項,廣泛征求意見,召開村兩委聯席會議審議提交村民會議或村民代表會議討論表決,公示民主決策的結果,接受群眾監督。同時要建立健全村級事務民主決策中的責任追究。對在村級重大事務決策和管理中違反程序、獨斷專行、侵犯群眾民主權利,未經村民會議或村民代表會議討論決定,擅自以集體名義借貸、變更與處置村集體所土地、企業、設備、設施的“村兩委”干部實行責任追究制度,造成的損失由責任人承擔,構成違紀的給予黨紀政紀處分,涉嫌犯罪的移交司法機關依法處理。

    三)著力深化“三資”監管,構建陽光反腐工程。在各鎮建立“村集體‘三資’監管中心”,下設村集體會計委托代理辦公室、村集體資產資源監管辦公室和鎮村招投標委托辦公室。在全面實行村集體會計委托代理工作的基礎上,加快村級財務網絡監管系統建設,探索建立責任追究機制,著力解決一些鎮在村級財務代理中存在重記賬、輕審核,造成代理記賬員對原始票據把關不嚴,監督不力等問題;督促指導各鎮建立“三資”監管網站,并與縣紀檢監察網鏈接,定期公布各鎮“三資”監管情況;結合2014年村級組織換屆選舉工作,加強對代理記賬員的上崗培訓,提高業務水平,增強履職能力;開展農村集體資產資源產權登記工作,年內全面建立起跟蹤管理臺賬,做到賬實相符;全面推行農村集體資產出讓、資源開發利用公開競價和招投標,尤其要規范完善小額工程招投標工作,確保公開廉潔。

(四)不斷完善村務公開制度,促進規范化管理。一是規范村務公開項目。把村級經濟發展計劃、財務收支、集體經營項目、公益建設、計生指標、宅基地審批、村級干部報酬、水電費收繳、專項資金和物資的使用分配、上級有關社會經濟發展的優惠政策等列入重點公開內容。二是規范村務公開程序。對確定公開的事項,先由村民監督小組或議事小組審議,再經村“三委”會議審定后公布,對涉及村上重大村務的公開,還必須提交村民代表會議審議決定。三是規范村務公開形式。主要是通過召開會議公布和設置室內外公布欄公布。同時完善村務工作檔案,便于上級督促檢查村務公開情況,有利于群眾隨時查閱監督。四是規范村務公開范圍。凡屬公開的事項,要求村級公布到組,組級公布到戶,村上重大事務要及時召集村民代表會議,由村委會主任負責報告工作,接受質詢和監督。五是規范村務公開時間。根據所要公開的內容和要求,一般分為按月按季公布、半年公布、年終公布和隨時公布。

(五)推行村干部述職述廉制度,自覺接受群眾評議。推行年底由村組干部就履行職責、完成工作任務、個人廉潔自律等情況向本村域內的鎮以上人大代表、政協委員,村“三委會”全體委員、村民小組長及群眾代表進行述職述廉,接受質詢和民主評議,述職述廉報告、測評結果、整改措施和結果在公開欄公開。堅持推行村干部述職述廉制度,有利于加強村民自治和增加村級工作的透明度,保障村民的知情權、參與權和監督權。

(六)完善村級組織監督體系,加強對“村官”的監督。一要積極探索村級監督體制改革的新途徑,強化對村干部的監督力度。監委會成員列席涉及群眾利益的重要村務會議,監委會主任必須列席村兩委會,會上各成員有發言權、建議權,無表決權、決定權;對村內事務、財務公開情況進行審核;建議村委會就有關問題召開村民代表會議或村民會議;對不按村務管理制度規定做出的決定或決策直接提出廢止建議,督促村委會就具體事項重新提交村民代表會議或村民會議表決;村民因村干部問題上訪,先由監委會處理,處理不服的再逐級反映;設立監委會后原村務公開監督小組和民主理財小組同時取消,其職能劃歸監委會。二要明確監委會的義務。監委會要支持“村兩委”的工作,加強“村兩委”與村民代表和村民的溝通,及時消除村民對“村兩委”工作的誤解;直接向鎮黨委、政府反映村兩委不符合政策規定的決策及村干部違規違紀行為;定期或不定期向村黨支部和村民代表會議報告村務監督工作情況;及時向村黨支部、村委會反映村民對村務管理的意見和建議;聯系村民,廣泛聽取意見,履行監督職責;督促村民履行《村規民約》,協助村委會對違反《村規民約》的村民進行教育處理。三要改進監委會工作方式。監委會既要避免在工作中與村“兩委”唱“對臺戲”,又要防止與村“兩委”不分你我,保證機構的獨立性。在監委會“班子”建設上,要牢把“四關”,為充分發揮作用奠定基礎。即牢把“準入關”。真正將群眾信賴、組織放心的黨員或群眾選入村民監督委員會。牢把“提高關”。提升工作能力,增強監督工作的針對性和實效性;牢把“程序關”。固化工作流程,使監委會成員熟悉、村“兩委”干部理解、黨員群眾明白;牢把“履職關”。規范運行機制,為監委會成員搭建履職平臺,確保其知情權、建議權和監督權有效行使。

(七)充分發揮紀檢檢察等部門作用,加大職務犯罪預防打擊力度一要加強農村普法宣傳。通過普法教育,使農村基層干部知法、懂法、守法,通過學習法律知識,提高自身素質;運用法律法規,提高依法行政的效率和質量;利用法律手段,幫助群眾解決最關心、最直接、最現實的切身利益,營造農村和諧的干群關系,促進農村經濟社會健康穩步發展。二要加大對村干部違法犯罪的懲戒力度。權力需要制約,失職理應受罰。為更好的進行權力監督,要推行農村黨風廉政建設責任制,如發生腐敗,應追究第一責任人的責任。對村干部違法犯罪要嚴厲懲處,讓其不敢犯罪。檢察機關要把查處貪污賄賂職務犯罪列為重點,與紀檢監察部門密切配合,形成合力,加強打擊力度。只有堅持懲治預防方針,才能有效遏制職務犯罪的滋生蔓延。實踐證明,預防農村基層干部職務犯罪是檢察機關在農村開展工作的“龍頭”,只有把這項工作做深做實做出成效,才能保障農村經濟社會穩步發展。三要不斷探索預防職務犯罪的新途徑和新方法。檢察機關要加強對發案原因、特點和規律,以及預防對策等方面的調查研究,加大對村干部職務犯罪案件的查處力度,有力維護農民的合法權益,使其“不敢犯罪”。同時要加強管理,制定打擊和預防農村職務犯罪的對策,查漏補缺,使其“不能犯罪”。其次要開展經常性的預防工作,主動爭取各方面的支持和參與,為社會主義新農村建設營造良好環境,維護農村改革發展穩定大局。

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